财科院报告:调研新发现财政经济运行风险在变形2017-12-28


2017年12月19日,中国财政科学研究院在北京召开2017“地方财政经济运行”调研成果发布暨研讨会。

在报告中提出,地方财政经济运行中的风险在快速变形,且日趋复杂化。从横向区域维度来看,一些指标在东、中、西和东北地区之间表面上趋同,但实际发展质量差距很大,经济区域分化出现新特征。从纵向时间维度来看,一些财政经济发展指标看似在变好,实质是风险隐藏或者变形,财政能力背后隐藏风险。

在风险快速变形的新形势下,财政风险、金融风险和经济风险交织共存,相互影响,深刻联系,风险结构日趋复杂。各类风险边界愈发模糊,不确定性日益增强,产生了如量子纠缠态般的“风险纠缠”现象。因此,在防范和治理风险时,要避免“一叶障目”,忽视各类风险的转化传导,割裂各类风险的内在联系,要从整体把握风险的复杂性,关注风险变形动态,提高对风险的综合治理能力。

报告认为要充分认识财政风险变形、金融风险变形、经济风险变形。

财政风险变形


报告认为,有的风险虽然表现为金融风险或经济风险,但实质上属于财政风险的变形。首先,财政和金融都具有分配资金的功能,这种共性导致财政风险向金融风险转化的可能。政府运用金融手段来解决财政问题,财政风险就出现了金融化。尤其是在政府主导型的经济发展战略下,政府更容易扩大其职能边界,使财政风险直接向金融转嫁,形成金融风险。其次,财政在国家治理中具有基础性作用,一旦财政风险扩大,经济社会的各个层面风险也会扩大,引发新的经济风险。

1.国企是财政风险变形的诱发因素

国有企业因为其特殊性,一旦出现严重亏损、经营困难,社会影响面很大。因此财政部门在国有企业出现困难的情况下,不会坐视不管。但是政府自身的财政实力有限,两难之下银行资金就作为财政资金弥补了国有企业的亏损,使得国有企业的亏损向银行转嫁。

国有企业亏损转嫁到银行界有多重因素,其中最主要原因是财政和银行资金的关系不明确。在市场经济中,国有企业发生亏损,政府往往采取由国有商业银行放宽债务期限或者追加新债方式向国企提供援助。此外,亏损国有企业的出售、重组和破产也加大了国有商业银行的不良资产数量。这些破产企业的银行贷款无法通过财政全部解决,只能由国有商业银行解决,形成呆账坏账,产生金融风险。

在国有企业市场化转型过程中,银行也承担了大量的社会责任,各种风险不断向银行体系转移和集聚。银行作为第二财政,被强加了维护社会稳定、扶贫等政府公共目标,银行通过竞争的市场化机制配置社会资源的功能被扭曲。大量不良资产的出现,加剧了金融风险的产生。

如东北地区,以重工业为主的产业结构决定,在经济下行的背景下,国企亏损面随之扩大,再加上各种老工业基地历史遗留问题,东北地区银行大力支持了当地国有企业的改制和转型,银行风险也因此明显上升。

财政风险变形为金融风险会让政府财政收支的预算平衡失去约束机制,这就会继续诱发政府利用金融手段来化解财政风险。实际上,财政风险并未从根本上予以消除,只不过是暂时被抑制而潜伏了起来,它会继续在经济发展中酝酿和放大,并在时机成熟之际,引发新的更高水平的财政风险,从而将再次刺激政府的机会主义心理,重新启动财政风险金融化的措施。财政风险与金融风险之间的恶性循环就不可避免,如此一来,必然会助生宏观经济风险,拖拽经济发展。

2015年在新《预算法》严格债务管理的大背景下,不少地方采用PPP模式来提供基础设施公共服务,一些项目没有经过严格的可行性论证,各种明股实债的融资形式,加大了地方的财政金融风险。譬如说某省PPP项目主要依赖商业银行的中短期贷款,无法有效匹配PPP项目的长期需求。相对单一的投资机构和融资渠道,不利于分散项目风险,无法有效降低资金成本。这些都是财政风险变形的典型体现。

2.依赖政府投资,引致经济风险

政府投资和债务存在挤出效应,如果政府投资和举债过多,造成资本市场资金严重供不应求,则会导致市场利率上升。陕西省2006-2011年期间,陕西省投资对经济的贡献率基本稳定在70%以上,成为拉动经济增长的主力军。金融危机后的2009年,在国家四万亿投资的强势带动下,陕西省投资率一度高达93.1%,拉动经济增长12.7个百分点,几成独木支撑。2016年贵州、陕西的全社会固定资产投资占GDP比例分别为112.1%、107.3%,远高于全国平均水平(89.6%)。其中,政府主导的投资占比相当大比重。东部地区的融资成本也出现了明显上升,部分资本密集型的中小企业融资成本甚至超过了中西部地区的相似企业。据山东、浙江、江苏等经信部门的估算,中小企业的实际融资成本分别超过了7.6%、8.3%、7.9%,较2016年同期均上升了1.5个百分点以上。市场利率的上升会加大民间投资的成本,进而导致投资的下降。

金融风险变形


报告认为,有的风险虽然表现为财政风险或经济风险,但实质上属于金融风险的变形。首先,金融问题具有很强的公共性,且国有独资或控股金融机构在整个金融体系中占主导地位,金融风险的化解自然和财政密不可分,给财政造成了额外负担,形成财政风险。其次,随着市场经济的发展,金融日益发达,已经渗入到社会经济的各个领域,对整个社会经济产生了举足轻重的影响,金融风险与经济风险呈现你中有我、我中有你的相伴关系。

金融风险变形最突出的表现就是金融风险财政化。在经济发展的过程中,国有金融机构具有重要的地位,宏观金融风险的影响面大,这些原因使得政府在金融机构自身无力化解金融风险的情况下,为维护金融系统的稳定,防止金融风险的蔓延而增加财政支出,为金融风险买单。从实践来看,金融风险财政化主要通过两条途径:政府财政直接出资解决有关金融问题,以及由地方财政担保、向中国人民银行申请再贷款以解决地方金融机构的关、停、并、转等问题。具体来看,金融风险财政化主要表现为以下几种形式:

一是财政追加注资,充实国有商业银行资本金。在国有银行承担的改革成本依靠自身的力量难以消化的情况下,需要政府以不同的注资形式进行支持。政府向金融机构追加注资,增厚了金融机构的家底,增强了其低于风险的能力,但也增加了财政负担,是金融风险财政化的一种表现。

二是财政出资解决国有金融机构市场退出。在解决金融机构接管、重组、吊销许可、关闭、撤销、清算和破产等退出和重组问题的过程中,财政将承担大量成本。

三是财政出资成立资产管理公司,解决国有商业银行不良资产。在地方政府的支持下,很多地方对成立地方资产管理公司也都十分积极。浙江、江苏、安徽、广东、上海等地成立了地方资产管理公司,开展金融机构不良资产的收购与处置业务,不仅致力于化解银行不良贷款,同时也对本地银行IPO及救助身陷困境的本地企业有推动。结合经济转型和产业结构升级的相应政策措施,可提高金融体系内存量资金的使用效率,盘活国有资本。

四是财政出资支持国有银行呆账冲销,化解金融风险。

金融风险财政化所引致的财政支出增加,必然拉大财政赤字缺口,政府采取增税、货币创造和发行国债等手段,不管是哪一种,或它们同时采用,都会直接或间接地引发经济风险,如减少劳动供给、削减投资和抑制消费需求等,使得社会总产出的实际水平低于潜在产出水平。而经济风险增大,财政金融风险亦会随之增大。

金融风险财政化会在客观上刺激和强化金融机构产生预算软约束的机会主义动机,当金融风险财政化的政府行为较为普遍时,如果该国金融市场化水平不高,更易导致金融机构的预算约束软化,行为更加不谨慎。因此,金融风险财政化不仅可能会导致下一轮的金融风险财政化,而且还会使金融风险不断升级。

经济风险变形


有的风险虽然表现为财政风险或金融风险,但实质上属于经济风险的变形。财政和金融系统作为整个经济复杂巨系统中的组成部分,总体经济形势的发展变化对其产生了息息相关的影响,经济风险几乎无一例外的会在财政风险和金融风险上体现。

1.财政增收困难,实质上是经济风险转化的结果

2016年吉林省税收收入增长仅为0.7%,而黑龙江税收收入仍然负增长6%。2017年前三季度吉林省地方财政收入同比下降2%,县(市)及收入同比下降10.9%,全省39个县(市)中有24个县(市)负增长,13个县(市)收入降幅超过20%。财政增收在一个相当长的时期内仍将较为困难,收入增速持续低位徘徊甚至出现负增长,这是新旧动能转换过程中经济风险增大导致的。产业结构的调整、创新能力的增强和企业效率的提升都需要时间。尽管新经济、新动能发展势能在孕育爆发,但目前来看只是部分地区、部分行业点状突破,尚未形成燎原之势。如黑龙江省产业结构不尽合理,过度依赖资源发展。经济增长对资源的依赖较重,重工业比重较大。2004-2016年,重工业工业增加值占规模以上工业比重虽然逐年递减,但目前仍占80%左右。加之原油价格下降,煤炭市场形势虽有所回暖但仍未走出困境,对工业经济冲击较大。

新旧动能转换不畅,产业接续存在断档风险。制造业和服务业扩张动能减弱,新旧产业接续转换难度较大。受结构调整、去产能等影响,钢铁、煤炭等产能过剩行业增速明显放缓;战略性新兴产业体量不足,虽然发展迅猛,但还难以填补传统制造业下滑。

2.财政支出压力大,本质上是经济风险加剧的表现

受动能转换期经济增速放缓、失业人员增加、财政收入和居民收入增长减速的影响,保工资、保运转、保民生等刚性支出比重明显上升。此外,随着收支缺口的扩大,政府债务规模增加,还本付息刚性支出负担加重。支出刚性给财政带来巨大压力,容易引发牵涉经济和社会各个方面的系统性风险。

以某省为例,2016年,全省各市县“三保”支出占市县全部财力的比重为65.5%,全部财力如剔除专项转移支付后,各市县“三保”支出占可用财力的比重高达87.4%,一些市县甚至可用财力尚不足以安排“三保”支出。截止2017年9月末,全省政府性债务余额4777.21亿元,其中政府负有偿还责任的债务高达3248.26亿元。高额债务下的还本付息支出也显着增加了财政支出的刚性。

3.金融风险上升,是企业风险转化的结果

不良贷款是衡量金融风险的重要指标,实体经济趋弱、企业盈利能力下降是不良贷款增加的一个重要根源。受企业利润明显下滑影响,西部地区不良贷款和不良率在某些行业较为突出。2017年3季度末,某省银行业金融机构不良贷款余额419.62亿元,不良贷款率2.07%,比年初上升0. 23个百分点。其中,农村中小金融机构风险较为突出,煤炭等能矿行业向好迹象能否持续尚有待观察,不良贷款风险较为集中。从某省分行业看,上半年新增不良贷款主要集中在制造业、农林牧渔业和建筑业,三行业新增不良贷款30.58亿元,占全部新增不良贷款的91.25%,其中制造业新增不良贷款13.88亿元。

经济结构的失衡,供需的失衡导致产能过剩,劳动力成本上升,经营成本增加,企业的经营效益下滑,通过资产负债表的渠道传递到金融系统,使银行不良贷款上升,也使债券市场发生违约信用风险,加大金融风险。


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