七大红线、30%绩效挂钩,保库难入库更难,PPP最严新规来了2017-11-20

11月16日,财政部公布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(以下简称《通知》),通知提出为深入贯彻落实全国金融工作会议精神,进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。


通知要求:统一认识,各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义,及时纠正PPP泛化滥用现象,进一步推进PPP规范发展,着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源,促进实现公共服务提质增效目标,夯实PPP可持续发展的基础。


通知的出台,意味着PPP规范大幕正式开启。


财政部规范17.8万亿PPP项目库 踩七条红线将被清理

来源:第一财经


一场规范PPP模式发展的风暴将起。财政部PPP(政府和社会资本合作)项目库中的超1.4万个项目将被集中清理,不符合规范项目将被清退。而新入库项目将执行更加严格的标准。


11月16日,财政部正式公布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(下称《通知》),以项目库为抓手来规范PPP模式的”靴子”正式落地。《通知》列出了入库项目负面清单。这包括不适宜采用PPP模式、前期准备工作不到位等项目将被清退出库。


PPP模式爆发式增长四年后,风险逐步显现引起官方警惕。在防风险大势下,近期财政部官员频频吹风,要求规范PPP模式发展,而主要招数之一就是规范PPP项目库管理。


根据财政部PPP中心数据,截至2017年9月末,财政部全国PPP综合信息平台项目库合计14220个,累计投资额17.8万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。


《通知》要求,各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作,并明确了七大红线。


红线一:不适宜采用PPP模式实施。


这包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。


PPP模式是公共服务供给机制的重大创新,因此不属于政府职责范围内的公共服务领域不得采用PPP模式。


红线二:前期准备工作不到位。


这包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。


PPP模式异常复杂且合作期达10年以上,因此合规性非常重要,前期准备工作到位是项目在长达几十年中成功实施的关键。


红线三:未按规定开展“两个论证”。


这包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的(2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外);虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的。


物有所值评价确保项目采用PPP模式优于其他模式,而财政可承受能力论证确保财政风险可控。目前财政部明确了每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。


红线四:不宜继续采用PPP模式实施。


这包括入库之日起一年内无任何实质性进展的;尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的;项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。


由于PPP模式比较复杂,因此一般项目启动需要大约1年时间。而一年内无实质性进展则意味着该项目并不适宜采用PPP模式。


红线五:不符合规范运作要求。


这包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;采用建设-移交(BT)方式实施的;采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的;未按合同约定落实项目债权融资的;违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。


根据此前官方文件,融资平台做PPP项目必须满足一些条件,即已经建立现代企业制度、实现市场化运营,其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算得到妥善处置,并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。而财政部一直严禁采用BT模式,因为这种模式只是政府纯粹融资工具。


此前财政部金融司司长王毅在强调规范PPP发展时表示,要坚持“穿透管理、公开透明”的原则,一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。


因此,此次明确了,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的PPP项目将被剔除项目库。


红线六:构成违法违规举债担保。


这包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;政府向社会资本承诺固定收益回报的;政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;存在其他违法违规举债担保行为的。


此举主要为了防止地方政府借PPP模式变相融资,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量,防控财政风险。


红线七:未按规定进行信息公开。


这包括违反国家有关法律法规,所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权,可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的;未准确完整填写项目信息,入库之日起一年内未更新任何信息,或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。


信息公开是PPP规范发展的关键,财政部希望通过加大信息公开力度来加大社会监督。


除了对现有项目进行集中清理外,财政部也对新入库项目严格把关,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目,确保入库项目质量。


比如,对未建立按效付费机制的项目不得入库。这主要指的是通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的项目等。


数据:

财政部PPP中心季度报告显示,2017年累计新入库项目3,933个,退库973个,净增2,960个。经向省级财政部门了解,退库原因主要有三类:一是项目不再采用PPP模式。有的项目缺乏对社会资本的吸引力,有的总投资额过小或期限过短;有的已采用其他模式;二是项目停止。有的项目因征地受阻、前期手续不全或不符合PPP操作流程,无法推进,已被政府叫停;三是项目整合。一些项目在前期重复入库,后期逐步整合删减。


PPP头条解读:

财政部发改委PPP双库专家连国栋:92号文亮点不少,一是加强了入库项目的审核力度,对于伪PPP,拉长版的bt项目从入口就进行限制;二是对于入库项目进行清理,对入库项目长期没有进展的,及时清理,为后续的继续的规范的项目腾出财承空间;三是对于付费模式、绩效考核提出了明确的要求,应该对于PPP项目是一个挤出效应,不合规、不规范的PPP项目应该在短期内得到清理净化,为合规PPP项目保驾护航;四是文件对于一些不规范操作也提出规范要求,将会对目前PPP市场带来较为深远的影响,如对债务性资金充当资本金,第三方资金代持社会资本股份的,是不规范运作,将会对目前央企投资PPP带来非常大的影响,需要后续金融机构、社会资本积极对相关政策进行研究


上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎:1月1日上海P3融资论坛上财政部部司官员发言中提到的规范整治政策落地了!抓手是市场高度关注的财政部综合信息平台项目入库关; 衡量标准是金融司领导提及的几个突出失范问题; 分类针对新入库项目和在库项目做出要求; 时限是明年一季度底;;责任部门为各级财政部门(的P3业务管理部门)。

影响预测:

1.保库难,入库更难,项目运作规范性专业性提高清除市场部分劣币。

2.财政库在金融机构和市场眼中信赖度更高,入库成为事实标配和前提。

3.咨询机构和专家们要集中忙乎一阵,来自整改的专业服务、评审研议需求大增,但也会给一些“装神弄鬼”的机构和个人创造良机,因为市场上总有缺少辨认能力,图便宜和相信有神秘关系保证入库的人。

4.P3市场总体规模增速(以入库项目论计)放缓,若在库项目清理敢于动真格,不排除一段时间的负增长。但刮骨疗伤,短痛不足虑。

5.有关按效付费及绩效挂钩的比例及认定成为专业焦点,姑不论30%挂钩合理与否,料将引发研究应用强烈兴趣和网上讨论,产生大量智力成果和文章。


大岳咨询总经理金永祥:

这个通知可以从整体上提高PPP的运作效率,回到PPP的初心。通知的操作性很强,在责任主体方面明确了省级财政部门,并明确财政部PPP中心是业务指导单位,后者可以保证全国各地执行政策一致性,这种工作机制设计非常科学。通知规定2018年3月3日完成,目标非常清楚,有利于省级政府安排工作进度。

未来存量的PPP项目会得到政策支持,政府付费类的PPP项目可能会受到限制,地方政府在推PPP项目时应该重视这种政策倾向。

以下几种项目将会出库:1,行业上不属于公共服务领域的,2,前期工作深度不够不具备条件的,3,风险分配不合理尤其是政府未能向社会资本转移风险的项目;4,未规范运作的项目,5,未按规定进行信息公开的项目。

2018年PPP总体在数量上会有所下降,2017年会是数量的高峰,但从质量上看会越来越高,相应的PPP的深层次的问题会浮出水面,政府将攻坚克难,这样PPP将可持续发展,实际上,经过这几年的高速发展,不规范PPP很可能半途而废,从这个意义上讲政策非常及时。


E20 研究院执行院长薛涛:

此次通知避免重工程轻运营的负面趋势在PPP领域重演,有力的规范PPP,也初步堵住了可用性付费的漏洞。“更重要的是,所要绑定的绩效是否客观存在,是否有需要通过长期运营达标的压力,没有的话,捆绑在空气上的机制也无从约束力,这一点需要进一步的讨论和观察,ppp并不适合所有类型是显见的事实,重点在适合领域选择适合机制(包括可用性付费)是务实之举。”


中国投资咨询有限责任公司南京办事处主任王小文:

1、注重激励相容机制。文件规定“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”不得入库。这是我国首次以政策文件的形式,明确规定了可用性付费与绩效考核的挂钩,并明确挂钩比例。而对于已经入库的PPP项目,存在不少可用性付费与绩效考核没有挂钩的情形,文件对此没有给出相应的规范措施。


2、收紧政府付费类项目入库。文件中规定“审慎开展政府付费类项目”,这是财政部文件中首次对政府付费类项目提出规范意见。“审慎”一词意味着以后纯政府付费类的PPP项目会越来越少。在纯政府付费项目上配比一定的使用者付费,转化为可行性缺口补助的PPP项目,将越来越成为常态。同时,具有稳定现金流的经营性项目,会优先采用PPP模式。


3、强化项目资本金管理。文件规定“未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金”的PPP项目,将予以集中清退。回顾王毅司长在第三届中国PPP融资论坛上的讲话,提到 “资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金的项目,要予以剔除”,二者是一脉相承的,可以预见未来PPP项目资本金的管理将非常严格。


4、优先支持存量项目。文件中提到优先支持存量项目,与国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)不谋而合,可见支持存量项目采用PPP模式是财政部和国家发改委共同的政策导向,未来各地运用PPP模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环的项目,将受到关注和鼓励。


国家发改委PPP专家库专家、沈阳市于洪区投融资管理中心副主任张宇张宇:

财政部出大招了,将11月1日部长和司长讲话的内容翻译成文件了,内容比领导讲话有过之而无不及,从此份文件得出,财政部将以PPP项目库为管理抓手,对PPP项目进行全流程管理。按照文件的要求,从即日起的4个月内,对拟入库项目要按照新文件对标管理,对在库项目要补充完善,符合的继续叫PPP项目,不符合的说拜拜了!因此这四个月时间,我们的咨询机构,政府,社会资本,包括各位PPP专家将非常的忙碌,这期间,如果政府还是社会资本觉得自己冤的,借着补充完善的阶段,重新进行风险和权利义务的分配。从这份文件开始,PPP就不是谁都能玩,谁都能玩的起的了!一定会出现除了强强联合的PPP之外,其余都是混乱复杂的局面!这时候可不能忘了我们贫困落后地区,因为这种玩法它们无法生存,是需要国家宏观调控和政策关怀的!如果说十九大引领中国进入新时代的话,那这个文件同样对PPP玩法制定新规则,达到新高度的!




财办金〔2017〕92号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:?

  为深入贯彻落实全国金融工作会议精神,进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量,现将规范全国PPP综合信息平台项目库(以下简称“项目库”)管理有关事项通知如下:?


  一、总体要求?

  (一)统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义,及时纠正PPP泛化滥用现象,进一步推进PPP规范发展,着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源,促进实现公共服务提质增效目标,夯实PPP可持续发展的基础。?

  (二)分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库,将处于识别阶段的项目,纳入项目储备清单,重点进行项目孵化和推介;将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目,纳入项目管理库,按照PPP相关法律法规和制度要求,实施全生命周期管理,确保规范运作。?

  (三)严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求,建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制,及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库,不断提高项目管理库信息质量和管理水平。?

  二、严格新项目入库标准?

  各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求,对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目,确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目,不得入库:?

  (一)不适宜采用PPP模式实施包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。?

  (二)前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。?

  (三)未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。?

  三、集中清理已入库项目????????????????????

  各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作,全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第(一)、(二)项不得入库情形或存在下列情形之一的项目,应予以清退:?

  (一)未按规定开展两个论证包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的(2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外);虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的。?

  (二)不宜继续采用PPP模式实施包括入库之日起一年内无任何实质性进展的;尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的;项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。?

  (三)不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;采用建设-移交(BT)方式实施的;采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的;未按合同约定落实项目债权融资的;违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。?

  (四)构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;政府向社会资本承诺固定收益回报的;政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;存在其他违法违规举债担保行为的。?

  (五)未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规,所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权,可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的;未准确完整填写项目信息,入库之日起一年内未更新任何信息,或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。?

  四、组织实施?

  (一)落实责任主体。各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任,统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部政府和社会资本合作中心(以下称“财政部PPP中心”)负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作,并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。?

  (二)健全工作机制。各省级财政部门应成立集中清理专项工作组,制定工作方案,明确任务分工、工作要求和时间进度,落实专人负责,并可邀请专家参与。地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和舆论引导,重要情况及时向财政部报告。?

  (三)明确完成时限。各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作,并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。?

  (四)确保整改到位。对于逾期未完成清理工作的地区,由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的,将暂停该地区新项目入库直至整改完成。?

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  财政部办公厅?

20171110


来源:财政部



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